Il secolo breve dell’edilizia popolare

L’età dell’Ina-Casa  

Particolarmente rilevante è stato il ruolo giocato dall’edilizia residenziale pubblica nella storia dell’Italia repubblicana. Nel secondo dopoguerra, il piano Ina-Casa traghettò il paese dalla ricostruzione al boom. Varato nel 1949 per iniziativa del ministro del Lavoro Fanfani, allo scopo di incrementare l’occupazione operaia grazie alla costruzione di case economiche e popolari, il piano produsse in quattordici anni oltre 350.000 alloggi, distribuiti in più di metà dei comuni italiani.

A caratterizzarlo furono un’impostazione solidaristica ispirata alla dottrina sociale cattolica, una predilezione per soluzioni architettoniche e urbanistiche di stampo tradizionale, un’idea di quartiere come unità organica che avrebbe favorito la formazione di comunità umane ponendo le famiglie al riparo dagli effetti più dirompenti e atomizzanti della modernità urbana. 

Nella prima metà degli anni Sessanta la stagione dell’Ina-Casa lasciò il posto alla Gescal (Gestione case per i lavoratori) e, con la legge 167 del 1962, si aprì una nuova fase delle politiche abitative, fondata sulla possibilità per i comuni di acquisire aree destinate all’edilizia economica e popolare. 

Si trattò di uno snodo decisivo per le politiche abitative italiane, varato agli albori del centro-sinistra, poco prima del naufragio del progetto di riforma urbanistica generale promosso dal ministro Fiorentino Sullo. Esso rispondeva a esigenze cruciali come ridurre l’incidenza sul costo delle abitazioni di quello delle aree fabbricabili, cresciuto a dismisura per effetto delle dinamiche speculative, nonché garantire un più stretto coordinamento tra gli interventi di edilizia residenziale pubblica e la pianificazione urbanistica generale.

La stagione della legge 167  

La legge 167 chiamava i comuni a formare piani delle zone da destinare all’edilizia economica e popolare, urbanizzando le relative aree e mettendole quindi a disposizione degli operatori che intendessero costruirvi. Nell’ambito di questi piani, tra la metà degli anni Sessanta e gli anni Ottanta si sviluppò un’intensa produzione di edilizia residenziale pubblica. L’attuazione della legge 167 non prevedeva una regia centralizzata, come era stato per l’Ina-Casa, ma era demandata ai comuni. 

Ne risultò un’ampia varietà di risultati, a seconda delle scelte prese nell’uno o nell’altro Comune riguardo alla localizzazione delle aree, alla tipologia e consistenza degli interventi, alla platea dei destinatari, nonché della disponibilità dei fondi o dell’atteggiamento dei proprietari dei suoli colpiti dagli espropri.

Al di là delle differenze, è evidente che si fosse consumato un passaggio di fase a livello di progettazione e realizzazione. Superati i riferimenti tradizionali cui intendeva restare ancorato il piano Ina-Casa, si imboccò con decisione la strada della modernità urbana per come era stata intesa a livello internazionale nel secondo dopoguerra.

Molti interventi su “aree 167” testimoniano la predilezione per la grande scala e la grande dimensione, il ricorso diffuso all’industrializzazione e alla prefabbricazione edilizia, la ricerca di una più stretta integrazione tra residenze, spazi comuni, attrezzatture collettive e servizi. Oltre a proporsi come modelli di sviluppo urbano razionale, gli interventi più ambiziosi presentavano un carattere sperimentale e/o intendevano contribuire alla riqualificazione delle periferie in termini di infrastrutture e servizi.

Non sempre gli esiti corrisposero alle aspettative. Anzi, alcuni quartieri o complessi evidenziarono presto seri problemi e si trasformarono in autentici simboli della periferia degradata e “difficile”. Basti pensare a Corviale o Tor Bella Monaca a Roma, alle Vele di Scampia a Napoli, alla Diga di Begato a Genova. Molte e complesse le ragioni che determinarono questo esito.

Se spesso ci si concentra sulle caratteristiche progettuali − uniformità, rigidità, gigantismo − legate a una visione probabilmente idealizzata dell’abitare collettivo, non si possono trascurare altri fattori, come la realizzazione al risparmio o incompleta, la concentrazione di varie forme di disagio nell’inquilinato, le occupazioni e le altre pratiche abusive, le gravi carenze a livello di manutenzione e gestione. 

La fine di un modello 

Come che sia, gli anni Novanta segnano una cesura. A partire da quel periodo si registra infatti una forte riduzione degli interventi di edilizia popolare. Si costruiscono meno alloggi, ma soprattutto si esaurisce la stagione dei grandi quartieri pubblici. Sul fronte dei finanziamenti, venuti meno i contributi ex Gescal, non subentrano altre fonti stabili provenienti dal centro. 

In linea con gli sviluppi più generali del welfare, a questo ridimensionamento si accompagna un ripensamento delle politiche per la casa. Si privilegiano strumenti che agiscono sul lato della domanda anziché dell’offerta.

Con la concessione di contributi per l’affitto volti a facilitare il reperimento autonomo di alloggi, l’intervento pubblico assume forme indirette e più leggere, facendo affidamento sui meccanismi di mercato e privilegiando la libertà di scelta dei beneficiari. 

Queste misure si riveleranno tuttavia poco efficaci per l’esiguità dei fondi stanziati e contribuiranno a tenere alto il prezzo degli alloggi, se non a farlo ulteriormente aumentare.

Dalle costruzioni alle dismissioni

Nel contesto delle privatizzazioni e delle politiche di riduzione della spesa per il risanamento dei conti pubblici, le case popolari, più che costruirle, si vendono. La legge 560 del 1993 costituisce una pietra miliare nel processo di dismissione del patrimonio di alloggi di edilizia residenziale pubblica.

Ma se con gli anni Novanta cala il sipario sul secolo breve dell’edilizia popolare, la questione abitativa non esce certo di scena. Anzi, in questo primo quarto del Ventunesimo secolo, quello della casa resta un problema esteso e urgente, che fatica molto a trovare risposte adeguate nelle politiche pubbliche.