Articolo di approfondimento che riassume i temi e i risultati del workshop “3E del Welfare: efficacia, efficienza, equità” di Agenda Open Lab

Nel 1704, il giornalista inglese Daniel Defoe pubblicò il pamphlet “Fare l’elemosina non è carità. Dare lavoro ai poveri è un danno per la nazione”. La tesi sostenuta da Defoe, evidente fin dal titolo, è che solo sotto il crudele sprone della fame i poveri possano costituire forza lavoro in grado di sostenere lo sforzo produttivo di una nazione; il pubblico impiego dei poveri invece creerebbe beni in eccesso, portando alla rovina il commercio e l’iniziativa privata. Un argomento analogo è stato incorporato, in parte o persino integralmente, in narrative di politica pubblica che hanno guidato o influenzato la riforma del welfare state negli scorsi decenni. Si pensi, per esempio, ad argomenti sorti nel dibattito statunitense sulla sanità universale pubblica, dove la distinzione tra “poveri meritevoli” ed “immeritevoli” sembrerebbe avere influenzato decisioni di politica pubblica. Nel 1983, in un paper preparato per la Commissione Presidenziale per lo Studio dei Problemi Etici in Medicina, il filosofo morale George Sher argomentava che una persona “debba essere in grado di vivere con le conseguenze delle sue scelte” e che “essere meritevoli di punizione limita il diritto a non essere danneggiati”, e che dunque “si potrebbe indubbiamente difendere la posizione di chi dice che non c’è nessun obbligo ad aiutare coloro i quali meritano la loro povertà”. In forma più moderata, argomenti che vertono sul tipo e sul grado di protezione che il welfare state dovrebbe fornire sono entrati anche nel dibattito pubblico italiano ed europeo. Basti pensare alla filogenesi del “reddito di cittadinanza”: da reddito immaginato come non condizionale ed universale ha assunto tratti propri di politica attiva del lavoro, mirata all’inserimento lavorativo di chi percepisce sussidi pubblici attraverso l’impiego di condizionalità. Uno degli argomenti cruciali sollevati nel dibattito riguardava appunto l’incentivo a lavorare per chi avrebbe ricevuto il reddito, paventando una società di inoccupati cronici privi di stimoli sufficienti a migliorare la propria condizione economica e sociale.

Ai tempi della pandemia globale di coronavirus, questo argomento appare particolarmente provocatorio. Un numero crescente di persone si trova oggi nella condizione di dover scegliere se lavorare e rischiare il contagio, o mettere piuttosto a repentaglio reddito e abitazione. Nel contempo, sempre più individui non si trovano più nella possibilità di fare questa scelta, vista la sospensione delle attività produttive per ragioni di salute pubblica decisa dai governi di diversi Stati europei. L’amara ironia è che, a volte, nemmeno l’inedia è un motivatore sufficiente. In questo senso, il welfare state permette di creare società resilienti affrancando le persone dal bisogno immediato, permettendo così alle società di mantenere coesione sociale quando eventi inaspettati, di portata globale, o anche solo locale, impediscono agli individui e alle comunità di sostenersi con i propri mezzi. La Grande Recessione, la pandemia di covid-19, così come la chiusura di attività produttive dovuta a globalizzazione dei mercati sono tutti fenomeni che sfuggono al controllo individuale (e spesso anche dello Stato) e che solleciterebbero solidarietà pubblica in forma di prestazioni sociali o economiche. Oltre a questa dimensione “assicurativa”, il welfare state agisce come grande livellatore, attenuando gli effetti della competizione di mercato e creando così società meno diseguali e più coese socialmente ed economicamente.

Il workshop “le 3E del Welfare: efficacia, efficienza ed equità”, che si è tenuto il 23 Gennaio 2020 presso Fondazione Feltrinelli, ci fornisce un’istantanea dei problemi del welfare italiano nel periodo immediatamente precedente alla pandemia globale e ai problemi economici e sociali che, verosimilmente, seguiranno. Per quanto la situazione emergente sembri mutare molto il quadro discusso, la condizione di relativa calma in cui si è svolto il confronto permette di osservare le mancanze del welfare italiano in tempi “normali” e guardare alle sue prospettive di riforma sine ira ac studio. Ci permette, cioè, di analizzare il welfare state italiano concentrandoci sulla sua architettura che sulla sua funzione di argine contro la crisi scaturita dalla pandemia. In questo senso, una delle domande che ha guidato la prima parte dell’incontro, dedicata a “diagnosticare” i problemi del welfare state italiano, riguarda la ridotta capacità del welfare di incidere sulle disuguaglianze sociali ed economiche esistenti in Italia. Secondo Emmanuele Pavolini (Università di Macerata), il welfare italiano starebbe invece accentuando queste stesse disuguaglianze, sia in relazione alla capacità di redistribuzione del reddito che in relazione all’accesso alle prestazioni di welfare. Benché si sia portati a pensare che questo sia dovuto alla bassa capacità di spesa, non sembra essere questo il caso. In ottica comparata, in Italia la spesa sociale pubblica sul PIL, al netto di imposte e TFR, è anzi allineata a quella dei maggiori paesi europei: nel 2007 ammontava al 21% del PIL in Italia, 23% in Germania, 28% in Francia. Allo stesso modo, la spesa sociale pubblica lorda per abitante appariva allineata con quella degli altri maggiori Stati europei. Le disuguaglianze prodotte dal welfare italiano sembrano essere piuttosto legate sia a dinamiche inerenti ai singoli settori di politica sociale che a dinamiche di tipo territoriale.

Per quanto riguarda il primo aspetto, l’Italia presenta una situazione paradossale in molte delle sue funzioni di welfare. La spesa pensionistica, molto alta in Italia, si concentra soprattutto nelle fasce (quintili) con redditi più alti, mentre molti pensionati, nei quintili più bassi, sono a rischio povertà. Circa le coperture per la disoccupazione, la spesa italiana è invece particolarmente contenuta rispetto agli altri partner europei. Nel contempo però, esiste una forte dualizzazione sia della copertura che della generosità delle prestazioni in base alla collocazione sul mercato del lavoro, andando a svantaggiare soprattutto gli outsiders (come giovani, donne, migranti e minoranze). Una dinamica simile avviene nel settore della sanità: per quanto infatti la sanità italiana conti su una spesa pubblica più bassa rispetto agli altri maggiori paesi europei (6,7% del PIL contro l’8,7% della Francia e 9,5 della Germania, dato 2016), può altresì vantare buone prestazioni di cura, dovute secondo Pavolini anche all’alto livello di spesa privata non sovvenzionata pubblicamente (spesa privata “out-of-pocket”). Lo stesso può dirsi per la spesa relativa a cure di lungo termine legate alla non autosufficienza: la preferenza italiana per i trasferimenti monetari determina spesso una maggiore possibilità di accesso ai servizi formali di cura per individui che possono contare su maggiori risorse economiche. Per finire, l’investimento in ambito socio-culturale sembra riprodurre dinamiche analoghe: i servizi per la prima infanzia, in particolare, risentirebbero del cosiddetto “effetto San Matteo”, per cui le nuove risorse investite producono vantaggi cumulativi rispetto alla classe sociale di appartenenza, favorendo coppie lavoratrici che dispongono di redditi medio-alti.

Il secondo tipo di disuguaglianza prodotta dal welfare italiano è su base territoriale. In questo senso, Pavolini identifica tre “tipi ideali” di relazione tra PIL regionale e performance del welfare state. La prima relazione è nulla: il welfare funziona in ogni territorio in maniera simile, per cui non incide sulle disuguaglianze territoriali. La seconda relazione è di “compensazione”: laddove l’economia regionale è più debole il welfare funziona meglio, livellando quindi le disparità territoriali. La terza relazione invece è di “rafforzamento”: le economie regionali più forti hanno anche welfare che funzionano meglio, rafforzando quindi le differenze già esistenti tra regioni ricche e regioni povere. L’Italia si avvicina maggiormente al modello di “rafforzamento” per svariati settori di welfare. In particolare, nell’ambito dei servizi socio-sanitari e nell’istruzione, le differenze tra Nord e Sud Italia non solo ci portano lontani dagli Stati dell’Europa continentale, ma anche rispetto agli Stati dell’Europa meridionale come la Spagna ed il Portogallo. In questo senso, l’Italia è “al ‘Sud’ delle regioni del ‘Sud’ europeo”: fenomeno che potrebbe essere aggravato da quella che Gianfranco Viesti definisce la “Secessione dei ricchi”, il conferimento di maggiore autonomia a Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna in relazione anche a tutela della salute ed istruzione. Le cause di questo fenomeno vanno individuate, secondo Pavolini, in fattori culturali mediati dalle dinamiche elettorali delle varie regioni: mentre al Centro-Nord emergono bisogni di copertura a nuovi rischi, “sensibili alla sfida della coesione sociale”, al Sud l’elettorato esprime bisogni di copertura verso i vecchi rischi sociali, legati prevalentemente a un tipo di struttura produttiva a basso valore aggiunto. A questi fattori vanno aggiunte, secondo Matteo Jessoula le capacità amministrative, che riguardano sia la capacità di programmazione delle regioni (e quindi la creazione di servizi innovativi) che la facilità di accedere ai servizi stessi.

Un terzo tipo di disuguaglianza dove l’intervento del welfare state italiano è stato meno che efficace è quella legata al genere. Secondo Chiara Saraceno (Università di Torino), l’Italia è un contesto dove vigono ancora molti degli stereotipi di genere che legano le donne alla cura famigliare. In questo senso, le politiche di conciliazione famiglia-lavoro sono uno dei terreni in cui l’intervento pubblico, al fine di riequilibrare le differenze tra i sessi, è essenziale. In questo senso, l’obiettivo di politica pubblica sarebbe quello di “contrastare l’uscita delle donne dal mercato del lavoro al posto di sostenere la presenza delle donne nel mercato del lavoro”. l’Italia ha iniziato a praticare queste politiche da molto tempo, come nel caso dei congedi di maternità. Tuttavia, si sono sviluppate nel tempo in modo disomogeneo: i congedi sono concentrati in periodi specifici (legati ad esempio alla maternità) ma non seguono il ciclo di vita della donna, né le sue esigenze di cura della famiglia nel tempo. Alla luce di questa interpretazione, si ha così l’impressione che, per il policymaker italiano, raggiunto il terzo anno di vita il bambino non abbia più bisogno di cura. A questo riguardo, una possibile soluzione di politica pubblica potrebbe essere quella delle “banche del tempo” olandesi, che registrano il “debito” o “credito” di tempo (individuale o a livello di azienda) e consentono una maggiore flessibilità nel decidere quando dedicarsi alla cura famigliare. Una funzione simile è svolta dai mercati del lavoro transizionali, concepiti come “assetti istituzionali che consentono o sostengono il cambio di status lavorativo o la combinazione di di attività remunerate all’interno del mercato del lavoro con altre attività socialmente o economicamente utili”. Gli strumenti per rendere efficaci questi assetti sarebbero l’uso di orari di lavoro ridotti, sussidi salariali per gruppi a basso salario, life-long learning. La bassa “defamilizzazione” che caratterizza l’Italia si riflette anche nella scarsità di servizi dell’infanzia, i quali hanno una componente residuale, ma rilevante, come politica conciliativa. In questo senso, esistono forti disparità regionali in termini di accesso al nido: nel 2016, il 42,3% dei bambini della Val D’Aosta ricevono questo genere di servizio all’infanzia contro il 6,6% dei bambini campani, su una media nazionale di circa il 20%.

La situazione italiana, dunque, non è semplicemente dominata da disuguaglianze economiche e sociali: il welfare italiano sembra contribuire ad accentuarle anziché ridurle. In questo senso, Matteo Jessoula (Università di Milano) propone di riformare il welfare italiano attraverso una configurazione di strumenti di politica sociale che permetta di conciliare tre differenti obiettivi: l’equità, l’efficienza e l’efficacia. Il punto di partenza della riflessione riguarda le possibilità oggettive di riformare il welfare italiano. In primo luogo, secondo Jessoula, occorre sfatare due miti. Il primo è che una riforma del welfare andrebbe necessariamente a scontrarsi con quelli che sono i vincoli di bilancio imposti dal Trattato di Maastricht. L’Italia fa meno di quanto potrebbe fare, a parità di condizioni con gli altri Stati europei sottoposti agli stessi vincoli: in questo senso il quadro di riferimento sono le riforme effettuate da altri Stati dell’Europa mediterranea negli ultimi due decenni.

Il secondo mito riguarda le dinamiche interne della riforma del welfare italiano. Il concetto di “risorse decrescenti” ha infatti influenzato la riforma del welfare negli ultimi decenni. All’interno di questo quadro legittimante, si sono configurati due tipi di politica. La prima, di natura sottrattiva (il “retrenchment”), ha limitato accesso e risorse di diversi ambiti di welfare, in particolare pensioni e sanità. La seconda politica, di natura procedurale (“multi-pillarization”), ha riguardato i soggetti produttori, espandendo notevolmente la presenza ed il ruolo di soggetti privati (come fondi pensioni e assicurazioni sanitarie) nella produzione e fornitura di servizi di welfare. Tuttavia, nel caso dell’Italia, il quadro di “risorse decrescenti” andrebbe riconsiderato. Jessoula, infatti, nota come la dinamica di crescita della spesa sociale in Italia sia allineata con quella degli altri paesi europei: se il dato medio dell’Unione Europea a 15 (non inclusi i paesi dell’Est Europa) vedeva una crescita dal 25,5% nel 2000 al 28,8% nel 2017, la spesa sociale italiana, nello stesso periodo, è passata dal 23,7% al 29,1%; in termini assoluti, la spesa per la protezione social pubblica è passata da circa 328 miliardi di euro nel 1995 a 470 miliardi nel 2017 (prezzi costanti del 2010).

Malgrado il vincolo delle risorse limitate esista, come ci ricorda Manos Matsaganis nella seguente pillola video, questo non ha quindi impedito riforme e creazione di strumenti di welfare che hanno portato ad un incremento della spesa sociale.

In base a queste considerazioni, la proposta di Jessoula è quella di orientare la riforma del welfare in base a tre criteri e principi concomitanti. Il primo è quello dell’efficienza: malgrado il quadro delle “risorse decrescenti” non impedisca riforme espansive del welfare, qualsiasi tentativo di riforma non può prescindere dal perseguire il massimo risultato di protezione sociale con il minor utilizzo di risorse possibili, specialmente nell’ottica di sostenibilità di lungo periodo. Il secondo obiettivo è quello dell’efficacia rispetto sia ai nuovi rischi sociali emergenti, che rispetto ai “vecchi” rischi nel nuovo quadro sociale; in entrambi i casi è richiesto sia approntare nuovi strumenti di policy che ricalibrare gli strumenti esistenti: si pensi per esempio alle politiche pensionistiche nel quadro di decrescita demografica. Infine, le nuove politiche sociali dovrebbero “necessariamente trovare la stella polare” nel principio di equità, allocando le risorse disponibili presso gruppi e categorie più a rischio ed evitare la “cattura” da parte di categorie potenti maggiormente protette o l’allocazione di risorse a favore dell’”individuo medio”. Nei vari ambiti di politica sociale, questo approccio porterebbe a ridefinire le linee direttrici della riforma del welfare sollevando nuovi problemi di politica pubblica. In campo sanitario, ad esempio, la riforma è stata guidata per lungo tempo dal criterio dell’efficienza e dall’obiettivo di contenimento dei costi. Occorrerebbe però garantire il “pieno accesso alle prestazioni anche agli individui più svantaggiati”, ristabilendo condizioni di pieno universalismo.

In quest’ottica va anche ripensato il ruolo della “condizionalità”, che consiste in condizioni che chi riceve prestazioni di welfare deve “sottoscrivere” ed impegnarsi a rispettare: ad esempio, la ricerca di lavoro se si riceve il reddito di cittadinanza. Queste condizionalità sono spesso guidate da criteri di efficacia (es. ridurre la disoccupazione) o di efficienza (es. ridurre la “welfare dependency”, e quindi mantenere sostenibile la spesa sociale); in che modo possono rispettare il criterio di equità? Mentre Cristiano Gori (Università di Trento) considera alcuni tipi di condizionalità — come quella che favorisce l’inserimento lavorativo — come mezzo di inclusione, Chiara Saraceno paventa la possibilità che invece diventi un vettore di esclusione e stigmatizzazione di chi riceve prestazioni di welfare.

Da un punto di vista sostantivo e funzionale, il welfare sembra dover allargare il suo campo di azione cercando integrazione con altri ambiti di policy. In questo senso, l’integrazione con altri settori di policy deve guardare anche alle risorse che vengono messe in campo dall’UE, come ricorda Francesco Corti nella seguente pillola video.

Da un punto di vista sostantivo e funzionale, il welfare sembra dover allargare il suo campo di azione cercando integrazione con altri ambiti di policy. Secondo Emmanuele Pavolini, non va sottovalutato il ruolo che le politiche di welfare possono avere nel contenere i costi sociali delle politiche ambientali, specialmente quando questi vanno a colpire le classi sociali medio-basse. Secondo Saraceno, un tema di cui il welfare dovrebbe tenere maggiormente conto è quello dei migranti: gran parte dell’aumento della povertà nel Nord dipende infatti dall’arrivo di migranti, che presentano rischi sociali specifici rispetto a quelli della popolazione generale: in termini di politiche di conciliazione, vista la mancanza di una rete famigliare allargata, ma anche per quel che concerne politiche pensionistiche, dati i minori contributi versati, e per quanto riguarda la copertura in caso di disoccupazione, visto che i rischi legati a carriere irregolari aumentano nel caso dei migranti.

Da un punto di vista procedurale, secondo Saraceno, uno degli aspetti più importanti è garantire che l’implementazione delle politiche avvenga su basi rigorose, attraverso certificazioni di qualità del servizio. In questo senso, Pinuccia Dantino (Auser Lombardia), rileva come la modalità di erogazione dei servizi di cura — basata prevalentemente su incentivi economici — abbia impedito che vi fosse crescita professionale degli addetti alla cura, come nel caso delle badanti. Questo contribuisce ad accentuare disuguaglianze sociali già esistenti, dal momento che chi ha più risorse è in grado di accedere a servizi migliori. Gli enti locali, in questo, dovrebbero essere in grado di creare “benchmark” che orientino la scelta delle famiglie e degli individui. Collegato alla dimensione dell’implementazione è il tema dei livelli e delle responsabilità istituzionali. Secondo Paola Gilardoni (CISL Lombardia), l’incapacità da parte dei vari livelli di governo (locale, regionale e nazionale) di coordinarsi ha un effetto deleterio sulle politiche sociali, spalancando un abisso tra proposte e output legislativi da una parte, e l’effettiva implementazione delle politiche pubbliche. Maria Chiara Rizzica (Comune di Milano) osserva invece come l’eccessiva complessità amministrativa sia un motivo di inerzia rispetto all’esternalizzazione dei servizi sociali. Il terzo settore viene generalmente visto come “negativo”, specialmente tra le forze progressiste. Tuttavia, il contributo delle associazioni del terzo settore nel ridurre le disuguaglianze non dovrebbe essere sottovalutato, specialmente considerando come in un contesto di differenziazione dei servizi sociali la gestione esclusivamente pubblica sia pressoché irrealizzabile.

Lungi dall’essere l’elemosina descritta da Defoe, il welfare state può essere in grado di ridurre le diseguaglianze sociali ed economiche create dalla competizione di mercato. In questo modo, può contribuire a creare società resilienti e coese, in grado risollevarsi da situazioni di crisi e migliorare le opportunità di vita degli individui che ne fanno parte.

Il welfare italiano, a causa di meccanismi di cattura politica da parte di interessi particolari e delle trasformazioni economiche e sociali sopravvenute negli ultimi decenni, sembra aver però smarrito questa missione: diversi ambiti di politica sociale funzionano in modo “anomico”, alimentando le disuguaglianze sociali e territoriali che il welfare dovrebbe invece ridurre. Ci appare quindi imprescindibile intraprendere un percorso di riforma che incorpori criteri ed obiettivi di politica sociale differenti, talora apparentemente contrastanti, come equità, efficienza ed efficacia, “calandoli” sapientemente nei diversi contesti istituzionali e territoriali.