Ricercatore per l’Osservatorio sulla Democrazia di Fondazione Giangiacomo Feltrinelli

Nelle ultime settimane, le trattative del Consiglio sul “recovery fund” Next Generation EU, lo strumento per assistere i paesi UE maggiormente colpiti dalla crisi COVID, hanno messo in luce alcuni delle maggiori criticità del processo di integrazione europea, riguardanti in particolar modo la politica economica e monetaria UE. L’esigenza di creare un simile strumento nasce dal fatto che non tutti gli Stati Membri saranno ugualmente in grado di dare una risposta ai problemi economici e sociali che stanno sorgendo come conseguenza delle politiche di lockdown: l’aumento improvviso della spesa sociale e degli aiuti alle imprese richiede che gli Stati Membri facciano ulteriore debito, ma non tutti sono in grado di ottenere finanziamento dai mercati a condizioni vantaggiose. Allo stesso tempo, l’interdipendenza economica che si è creata all’interno del Mercato Unico rende difficile ignorare le richieste d’aiuto dei paesi che arrancano, specie quando si tratta di economie “importanti” a livello continentale, come quelle di Italia e Spagna.

Per questo, in ambito UE, si è aperto un confronto politico tra Stati Membri sull’opportunità di creare un fondo comune per prestare assistenza agli Stati in crisi.

Questo confronto ha visto contrapporsi Stati del sud Europa, principalmente Spagna ed Italia, e Stati continentali e nordici: il gruppo dei “frugali”, composto da Olanda, Austria, Svezia e Danimarca. I primi favorevoli alla creazione di Next Generation EU, in ragione della “solidarietà europea”, i secondi no, in ragione della “stabilità” e della responsabilità individuale degli Stati rispetto al debito pubblico nazionale.

Si tratta, in buona misura, di un eterno dibattito: queste posizioni rispecchiano quelle emerse durante la crisi del debito sovrano del 2012, quando il problema della sostenibilità delle finanze dei paesi del Sud Europa era emerso in modo particolarmente drammatico. La contrapposizione tra Nord e Sud Europa è anche uno delle “spaccature” politiche più persistenti nella storia dell’integrazione europea, in particolare a partire dalla creazione della moneta comune, l’Euro. Questo confronto politico ha portato alla decisione del Consiglio del 20 Luglio 2019, che consentirà la creazione di Next Generation EU, come insieme di strumenti finanziari del valore di circa 750 miliardi di Euro per far fronte alla recessione economica che, verosimilmente, è stata provocata dalle politiche di lockdown considerate necessarie per far fronte alla pandemia. Il Next Generation EU, inizialmente, prevedeva 500 miliardi di euro in aiuti a fondo perduto (“grants”) e 250 miliardi di euro in prestiti (“loans”). Le trattative tra Stati hanno cambiato la composizione di questo strumento: ora gli aiuti a fondo perduto saranno 390 miliardi mentre i prestiti diventeranno 360 miliardi di euro. Vittime dei tagli agli aiuti molti degli strumenti che erano previsti per il quadro pluriennale 2021-2027: primo tra tutti il Just Transition Fund, che avrebbe dovuto consentire la transizione “verde” di aree industriali particolarmente problematiche, come nel caso di Taranto o del Sulcis iglesiente in Italia. Questo strumento, fondamentale nella strategia del green new deal, è passato da una dotazione finanziaria di 30 miliardi di euro a soli 10. Sono stati inoltre tagliati i fondi per la ricerca: Horizon Europe, il successore di Horizon 2020, è passato da 13,5 a 5 miliardi di euro. InvestEU, il piano di investimenti strategici, viene ridotto da 30 a 5,6 miliardi. Questi tagli non sono l’unico aspetto controverso: vi è infatti la questione della condizionalità. I piani di spesa degli Stati dovranno seguire le raccomandazioni specifiche per paese che vengono decise ogni anno dal Consiglio. Queste raccomandazioni riguardano in larga parte riforme strutturali da compiere. In passato l’adesione era largamente volontaria, ora la condizionalità aumenterà la “forza” coercitiva di queste raccomandazioni. Se vogliamo i fondi, dovremo dimostrare impegno su questo fronte.  La questione della condizionalità diventerà molto verosimilmente un tema caldo nei prossimi anni. Per capire le origini della condizionalità, occorre a nostro avviso capire qual è la ragione che vede costantemente contrapposti Stati del Nord e del Sud Europa nell’ambito della moneta unica.

 

L’Unione Monetaria delle cicale e delle formiche

Negli ultimi anni, la contrapposizione tra paesi del Sud e del Nord Europa ha perso i tratti della pittoresca controversia tra popoli mediterranei e popoli nordici, arrivando in diverse occasioni a sfiorare l’incidente diplomatico. Basti pensare alla dichiarazione di Jeroen Dijsselbloem, secondo cui la “solidarietà deve comportare obblighi”: “non è possibile”, infatti, “spendere tutti i soldi in vino e donne, e poi chiedere aiuto”. La battuta, di per sé infelice, è stata considerata l’emblema di un certo tipo di narrativa: quella che dipingerebbe gli abitanti del Sud come tante “cicale” dedite ai piaceri della vita e quelli del Nord come “formiche” industriose. Per quanto assurda, questa narrativa trova un qualche conforto nella conformazione degli Stati europei: mentre gli Stati del Nord sono (generalmente) caratterizzati da un basso debito pubblico, da una produzione orientata all’esportazione e da un’alta capacità amministrativa dello Stato, gli Stati del Sud hanno spesso un alto debito pubblico, una produzione orientata alla domanda interna e una bassa capacità amministrativa dello Stato, che si traduce spesso in un’ingente economia sommersa. Queste differenze, di per sé, non sarebbero un problema: per molti decenni, i due modelli si sono sviluppati in parallelo, ed entrambi hanno consentito di creare economie affluenti. Tuttavia, nella cornice di sempre maggiore interdipendenza tra Stati europei, specie nel quadro di Mercato Unico e dell’Euro, i due modelli si sono rivelati poco compatibili. Basti pensare alla paura di “contagio” economico in caso di default della Grecia, o ai problemi che l’eccessivo avanzo commerciale della Germania crea per gli altri partner dell’Eurozona. Le decisioni di politica economica hanno di fatto smesso di essere di esclusivo interesse dello Stato che le prende, e hanno finito per diventare un interesse comune europeo.

Questi problemi sono noti nel dibattito sull’unione monetaria sin da inizio anni Settanta, quando venne decisa l’architettura dell’Euro. Uno dei problemi principali in un’unione monetaria è quello della convergenza tra le diverse economie. Quando Stati diversi creano una singola moneta, i governi nazionali (o le banche centrali) cedono il controllo della politica monetaria ad altri soggetti, mantenendo solo una frazione del potere decisionale che avevano con la valuta nazionale. Se le economie sono molto eterogenee, questo può creare problemi. Mettiamo il caso di una crisi che colpisce solo parte dell’area monetaria comune: se gli Stati conservano la loro autonomia in fatto di politica monetaria, possono svalutare la moneta per guadagnare competitività (la “svalutazione competitiva”) e rilanciare l’economia; se gli Stati hanno ceduto la loro autonomia in fatto di politica monetaria, queste scelte vengono prese da altri (nel caso dell’Euro, la BCE), che chiaramente considera gli interessi dell’intera unione monetaria e non solo quelli degli Stati colpiti dalla crisi. Così, avendo perso sovranità in ambito monetario, gli Stati colpiti da crisi asimmetriche devono attuare altre soluzioni per guadagnare competitività: una delle privilegiate è quella di tagliare i costi del lavoro, decisione che però comporta costi sociali e politici a volte insuperabili. In ambito accademico, questa questione era chiara fin dagli anni sessanta, con la teoria dell’area valutaria ottimale. Secondo la teoria, uno dei prerequisiti fondamentali per creare un’unione monetaria è quello di avere un’area economica sufficientemente omogenea. Questa teoria divenne centrale nel dibattito sull’Euro, a partire dal Rapporto Werner a inizio anni settanta. Gli Stati Membri, allora solamente sei, si dividevano tra “economisti” e “monetaristi”: entrambi accettavano i presupposti della teoria dell’area valutaria ottimale, ma si dividevano su come si sarebbe dovuti arrivare ad un’area economica omogenea. I “monetaristi”, rappresentati dalla Francia, affermavano che, creata la moneta unica, gli Stati non avrebbero avuto altra scelta che adottare decisioni di politica fiscale simili tra loro, creando di fatto convergenza economica. Gli “economisti”, rappresentati dalla Germania, erano più prudenti: si sarebbe dovuta creare prima convergenza tra le economie della futura area Euro, attraverso riforme strutturali che avrebbero reso simili le politiche fiscali degli Stati Membri. La paura dei negoziatori tedeschi, secondo il politologo Kenneth Dyson, era legata alla sostenibilità finanziaria dei paesi ad alto debito: ad esempio, nel caso di una crisi che avesse colpito la Francia, la questione di sostenibilità dell’Euro avrebbe costretto la Germania a ripianare le finanze francesi “mettendo le mani nelle tasche” dei cittadini tedeschi. Per superare l’impasse nelle trattative, la Commissione identificò nella “convergenza parallela” una proposta “di sintesi”. Secondo questa dottrina, la creazione dell’unione monetaria e le riforme strutturali per creare convergenza avrebbero dovuto procedere di pari passo. Sia la teoria monetarista che la teoria economista, infatti, avevano in parte ragione. Perché quindi non farle funzionare in sinergia?

Quando, a inizio anni novanta, si trattò di passare dalla teoria alla pratica, si decise di procedere con la “convergenza parallela”: mentre gli Stati preparavano l’ingresso nell’Euro, si impegnavano anche ad implementare un ambizioso piano di riforme strutturali che avrebbe avvicinato le economie dei paesi del Sud a quelle del Nord. Benché infatti la “convergenza” fosse possibile in entrambe le direzioni, si scelsero le “virtù fiscali” delle economie del Nord come esempio da seguire. In questo modo, si decise di dare particolare valore al concetto di “stabilità finanziaria”: gli Stati del Sud avrebbero stretto la cinghia come già facevano i Paesi del Nord, impegnandosi a contenere inflazione, tenere sotto controllo il deficit e abbassando i livelli di debito pubblico ad un livello “sostenibile”. Dando preferenza al concetto di “stabilità”, l’UE decideva inoltre che non ci sarebbero stati trasferimenti fiscali a favore di Stati insolventi in caso che il debito pubblico di uno o più Stati si fosse rivelato insostenibile. Questa clausola (“no bailout clause”) rispondeva esattamente al rischio che i tedeschi avevano già paventato vent’anni prima: secondo il concetto di “azzardo morale” (“moral hazard”), occorreva mettere gli Stati Membri nelle condizioni di perseguire le riforme strutturali; una clausola di salvataggio avrebbe costituito un disincentivo in questo senso, visto che avrebbe comportato l’assenza di rischi per comportamenti opportunistici di questo genere. I policymakers nazionali comprendevano bene questo aspetto. In Italia, non a caso, si parlava di Maastricht come “vincolo esterno”: i governi si sarebbero legati a regole rigorose di bilancio per resistere alle “sirene” tentatrici dell’indebitamento per fare spesa pubblica.

 

L’architettura incompleta dell’Euro e gli effetti della crisi

Nel corso del decennio successivo alla creazione dell’Euro, c’è sicuramente stata convergenza economica tra economie del Sud e del Nord Europa, ma non a sufficienza. Secondo il politologo Peter Hall, “i Paesi del nord Europa erano nella posizione di trarre i migliori vantaggi [dall’Unione monetaria]”, potendo perseguire la loro strategia di creare crescita economica attraverso l’esportazione di beni e servizi, mentre “i loro principali partner commerciali non erano più in grado di svalutare la moneta per guadagnare competitività commerciale rispetto alle esportazioni [del nord Europa]”. Di contro, “Per le economie del Sud, l’Unione Monetaria ed Economica costituiva una sfida più seria”. Mentre erano indubbi alcuni benefici, come costi di transazione più bassi e un più facile accesso ai mercati finanziari, la strategia di crescita che aveva caratterizzato queste economie, basata sullo stimolo della domanda interna, non era più perseguibile. Nel contempo, il credito a basso costo che veniva dal nord Europa stava permettendo alla domanda domestica del Sud di crescere, peggiorando però la bilancia dei pagamenti delle economie mediterranee e creando (eccessivi) surplus commerciali nel Nord.

Tra bassa crescita e crescenti deficit commerciali, gli Stati mediterranei si sono trovati meno preparati degli Stati nordici nell’affrontare la crisi finanziaria del 2008. Così, quando appare chiara l’impossibilità di ripianare deficit pubblici o effettuare il bailout delle banche, gli Stati del Sud chiedono l’intervento dell’UE. Si verifica così la situazione che il Trattato di Maastricht intendeva scongiurare con la clausola no bailout. Le cose però sono cambiate dai tempi del Trattato di Maastricht: le economie di Sud e Nord non hanno avuto la convergenza prevista, ma sono comunque diventate fortemente interdipendenti. È diventato, in altre parole, impossibile isolare le economie nazionali dagli effetti che le decisioni prese in altri Stati comportano.

In questa situazione, il rischio di “contagio” verso le banche dei Paesi del Nord — che, ricordiamolo, hanno concesso credito a tassi d’interesse particolarmente vantaggiosi ai risparmiatori del Sud Europa, e hanno comprato titoli di Stato dei Paesi mediterranei — rende necessaria una risposta europea. Ma se la situazione materiale è cambiata, aleggia ancora lo spettro ideologico dell’”azzardo morale”: prestare soldi alle economie indebitate del Sud appare “immorale” e difficile da giustificare ai contributori dei paesi nordici. Se, alla prova dei fatti, i debitori “incoscienti” vengono aiutati, cosa eviterà loro di continuare a comportarsi nello stesso modo? La soluzione proposta è quindi un compromesso tra queste due posizioni. Da una parte, vengono approntati nuovi strumenti per far fronte a questa crisi. Il Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria prima (2011), ed il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) poi (2012), rispondono esattamente a questa esigenza: in particolare, il secondo è un meccanismo permanente equipaggiato con fondi che arrivano a 500 miliardi di euro, e può garantire prestiti a bassi interessi agli Stati che hanno difficoltà a vendere i propri titoli di debito sui mercati finanziari. Dall’altra parte, per evitare il rischio di “azzardo morale” da parte degli Stati debitori, questi strumenti vengono accompagnati da un programma di stringente condizionalità: perché gli Stati possano accedere al programma di prestito, o per proseguire con altre tranches di prestiti, devono sottoscrivere un Memorandum of Understanding, un documento, cioè, che li vincola ad intraprendere un estensivo programma di riforme strutturali che possono limitare la sovranità economica ed in materia di politica sociale degli Stati. Questo, secondo il politologo Phillipp Trein, si spiega prendendo in considerazione le caratteristiche dell’UE come polity: trattandosi di un contesto con identità territoriali eterogenee, dove le decisioni hanno spesso una natura intergovernamentale (vengono cioè decise da governi, su base unanime, e non da un parlamento comune in base a voto di maggioranza), è facile che la decisione su politiche anti-crisi porti a crisi della polity “federale”: l’assenza di forti legami solidaristici che si formano in base ad una forte identità comune “nazionale”, unita al fatto che gli Stati chiamati a redistribuire parte delle loro risorse hanno potere di veto sulle decisioni del consesso di Stati, rende molto difficile creare nuove forme di solidarietà. Il compromesso costituito dalla “solidarietà condizionale” diventa necessario per superare questo genere di impasse. La condizionalità ha esattamente questa funzione: permette di creare nuove forme di solidarietà pur non contravvenendo alla credenza dell’”azzardo morale”.

 

Condizionalità e Nextgeneration EU  

La condizionalità, però, è anche uno strumento molto controverso. Il concetto di “azzardo morale” viene infatti visto univocamente: gli Stati che fanno troppo debito sono moralmente colpevoli e quindi diventa giustificabile disciplina esterna in forma di condizionalità. Come abbiamo visto, però, alla base della crisi c’è anche il comportamento (altrettanto) irresponsabile delle banche del Nord Europa, che nel decennio successivo alla creazione dell’Euro inondano i mercati finanziari del Sud Europa di credito a basso costo. In questo senso, il politologo Kenneth Dyson osserva che la dinamica dell’indebitamento eccessivo non è mai unilaterale: c’è bisogno non solo di un debitore irresponsabile, ma anche di un creditore compiacente. A parte questo, secondo Peter Hall, esiste un problema costituito da requisiti impossibili da raggiungere: era impossibile dall’inizio che gli Stati sud europei riuscissero nel compito di creare convergenza a livello strutturale con i paesi del nord Europa. Mancavano infatti i prerequisiti amministrativi: per portare a termine riforme come quelle richieste dall’adesione all’Euro comportava uno sforzo amministrativo superiore alle possibilità di Spagna, Portogallo e Grecia, democrazie giovani con amministrazioni non ancora all’altezza di standard “moderni”.

La questione però è diversa nel caso della risposta al COVID-19. Come abbiamo visto, la condizionalità del MES risponde alla specifica esigenza di evitare “azzardo morale” in situazioni di “shock asimmetrici” che colpiscono solo parte dei Paesi europei per motivi riconducibili alle decisioni di politica fiscale degli Stati colpiti. Nel caso del COVID-19 nessuna di queste condizioni si applica: lo shock, infatti, riguarda l’intera Europa. Quando alle considerazioni su “azzardo morale”, è possibile, in via di principio, che gli Stati possano usare i fondi europei in modo meno che ottimale. Resta però il fatto che non è davvero possibile imputare le cause della crisi a comportamenti scorretti da parte degli Stati mediterranei, e l’acrimonia dei “frugali” è difficile da comprendere. La condizionalità viene percepita come punitiva e lesiva della sovranità nazionale, specialmente in ambito sociale. Allo stesso tempo, crea de facto una gerarchia tra Stati, violando il principio di eguaglianza politica: gli Stati sottoposti alla condizionalità sembrano avere un peso minore agli occhi degli altri, dovendo fare i “compiti a casa”. Una forma di paternalismo che non aiuta la causa europea, creando frizioni in seno alle istituzioni UE.

Nonostante la valutazione sulla condizionalità appaia chiara, la situazione resta però molto complessa. Come abbiamo visto, sia gli Stati del Sud che quelli del Nord hanno buone ragioni dalla loro parte. È vero, infatti, che gli Stati del Sud hanno comportamenti fiscali meno che virtuosi. È anche vero, però, che questi comportamenti si sono sviluppati in un sistema dove erano vantaggiosi da un punto di vista competitivo. Gli Stati del Sud hanno creato una nicchia per le loro economie prima che l’Euro fosse creato. Con l’Euro, si è scommesso sulla possibilità che gli Stati del Sud potessero convergere con quelli del Nord. Mancavano però alcuni presupposti fondamentali: una pubblica amministrazione moderna, in primo luogo, e una sufficiente comprensione dei rischi che venivano dall’euro in termini di credito “facile”. L’Unione Monetaria, in queste condizioni, ha creato una situazione drammatica: il problema non è tanto accertare se hanno ragione gli Stati del Nord o quelli del Sud, dato che entrambi hanno una parte di ragione. Si tratta piuttosto di capire come riconciliare interessi tanto diversi e farli funzionare sufficientemente bene in un’unione economica e monetaria, cioè un sistema economico che è caratterizzato da una forte interdipendenza tra gli Stati che ne fanno parte. La condizionalità, come abbiamo visto, è accompagnata da uno stigma morale negativo ed il suo meccanismo crea problemi politici, in quanto riduce la sovranità degli Stati in materia sociale ed economica. Perché possa crearsi solidarietà cross-nazionale, occorre quindi pensare ad una maggiore integrazione politica tra Stati, dando la possibilità ad istituzioni democratiche come il Parlamento Europeo di contare maggiormente in scelte che oggi sono strettamente vincolate all’unanimità tra stati: come il dibattito degli scorsi giorni ha mostrato, questa logica crea forti incentivi per accordi al ribasso che frenano ogni timido tentativo di maggiore integrazione europea. Perché queste decisioni possano essere trasferite ad istituzioni democratiche come il Parlamento europeo occorre costruire una forte identità europea, complementare alle identità nazionali, che permetta di percepire la polity UE come un gruppo di nazioni sufficientemente omogenee culturalmente. In questo senso, certamente non aiutano le narrative che vedono le identità dei paesi del Sud e del Nord come fondamentalmente antitetiche o addirittura avversarie. Per finire, è necessario che Stati ed istituzioni europee adottino una comunicazione politica più efficace: è necessario far comprendere che la crisi economica che il COVID-19 ha causato non comporta “azzardo morale” da parte degli Stati colpiti, e che quindi le soluzioni approvate in passato nel contesto attuale non hanno più senso. Per questo pensiamo che fare chiarezza in questo senso sia utile nel dibattito corrente: per ragioni che all’epoca non erano perfettamente chiare, si è scelto di creare una moneta unica sorretta da un’”architettura incompleta”. L’incompletezza di questa architettura continuerà a creare problemi in ogni crisi: sia crisi asimmetriche, come quella del 2012, che crisi simmetriche con ricadute asimmetriche, espressione usata dal Commissario del Budget Johannes Hahn per definire la crisi COVID.  Chiarire i limiti dell’Euro, discutere in modo trasparente delle soluzioni cercando di capire le ragioni dei partner europei sono tutti passi fondamentali per risolvere alcuni dei problemi più cruciali del processo di integrazione europea.

 

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