Vice Direttore dell’OFCE, il centro di ricerca sulle congiunture economiche di Sciences Po(Parigi)

Con l’insediamento del nuovo Parlamento e della nuova Commissione, con la finalizzazione (forse!) della Brexit, e con il cambio della guardia alla testa della BCE, si apre una nuova fase per l’Unione Europea e, all’interno di essa, per la zona euro. Fase nuova, ma crisi vecchia, si potrebbe dire. Perché l’economia europea è convalescente, e la crisi oltre ad evidenziare tutte le fragilità istituzionali della moneta unica, ci ha lasciato in eredità un’Unione indebolita, meno coesa economicamente e politicamente, e incapace di fornire risposte convincenti al sovranismo montante.

A vent’anni, insomma, l’euro esce dall’adolescenza un po’ ammaccato. È importante chiarire fin da subito che non si tratta di una fatalità. La costruzione europea si è fatta, a partire dal Trattato di Maastricht, mettendo un’enfasi sproporzionata sui cosiddetti aggiustamenti di mercato. In altre parole, all’epoca fu fatta la scelta di non compensare la perdita della politica monetaria da parte dei paesi che aderivano alla moneta unica rinforzando la possibilità di utilizzare l’altro strumento (la politica di bilancio).  Invece di affiancare alla moneta unica un bilancio comune, o almeno un sistema che consentisse il coordinamento delle politiche nazionali, si sono introdotti vincoli stringenti alla politica fiscale (il Patto di Stabilità), in ossequio al credo dell’epoca che mercati liberati da ogni vincolo grazie alle riforme strutturali fossero sufficienti a garantire la convergenza economica e la crescita senza alcun aiuto dalla mano pubblica.

Le politiche seguite durante la crisi sono state improntate alla stessa convinzione. Nonostante avesse radici in un eccessivo indebitamento privato (soprattutto, ma non solo, nei paesi anglosassoni), la crisi è stata in Europa affrontata come se fosse invece il risultato del comportamento irresponsabile di alcuni governi, e dei lacci e lacciuoli che dei settori pubblici inefficienti e sovradimensionati imponevano ai mercati. Il binomio riforme-austerità, imposto ai paesi della periferia dell’eurozona e adottato con zelo anche dai paesi del cosiddetto centro (in primis la Germania) ha provocato una seconda recessione nel 2012-13 (nessun’altra grande economia mondiale ha avuto lo stesso “privilegio”), e soprattutto fatto divergere le economie della zona euro. Le differenze di reddito pro-capite, produttività, disoccupazione, tra i 12 membri originari della zona euro, non si sono ridotte negli anni “felici”, tra il 1999 e il 2008, e sono invece fortemente aumentate durante il decennio di crisi. Non solo, ma in quasi tutti i paesi, anche quelli che hanno meglio resistito alla crisi, polarizzazione del mercato del lavoro, disuguaglianza, disagio delle classi medie, stanno intaccando il tessuto sociale.

Al momento nonostante non abbia dato una gran prova di sé, il paradigma non è cambiato. Oggi, nel dibattito sulla riforma della zona euro domina l’approccio detto di condivisone del rischio. In alcuni paesi (in particolare in Germania e nei paesi della cosiddetta “nuova lega anseatica”, gli otto paesi che più spingono per la disciplina fiscale ad ogni prezzo) si sostiene la tesi che l’Unione sarebbe in ultima analisi capace di assorbire gli shock solo se i rischi macroeconomici sono ridotti in ogni paese membro. Le riforme strutturali volte a rendere i mercati più flessibili e il rispetto delle regole fiscali consentirebbero a ciascun paese di assorbire gli shock macroeconomici con conseguenze nulle o limitate per i vicini. Non ci sarebbe dunque bisogno di solidarietà tra paesi. Questo spiega l’atteggiamento dei governi tedeschi negli ultimi anni: qualunque meccanismo che preveda trasferimenti tra paesi membri dovrebbe vedere la luce solo una volta che fosse garantito il rispetto delle regole da parte dei paesi più indisciplinati, che quindi dovrebbero ‘mettere ordine in casa propria’ prima di accedere alla solidarietà dei loro colleghi. È per questo che ad esempio l’Unione bancaria è nata monca, dotata di un meccanismo di risoluzione (cioè di gestione dei fallimenti bancari) e di una supervisione unica, ma priva dell’assicurazione dei depositi europea che sola può evitare il ripetersi di crisi bancarie.

Tuttavia, e i primi venti anni della moneta unica stanno lì a testimoniarlo, i mercati non possono fare tutto da soli. A partire da un articolo del 1991 di Jeffrey Sachs e Xavier Sala-i-Martin, per finire con un recente Policy Brief del CEPS, gli studi empirici sono unanimi nel mostrare che anche negli USA, dove la mobilità dei fattori e la flessibilità di prezzi e salari sono elevate, la reazione dei mercati spiega meno della metà dell’aggiustamento che segue a uno shock asimmetrico. Per quanto in profondità si possa riformare l’economia, una parte del peso dell’aggiustamento, anche nell’unione monetaria più market friendly, deve necessariamente cadere sulle spalle delle politiche pubbliche.

Ed è su questa constatazione che si fonda il secondo approccio alla riforma della governance: se è velleitario immaginare che gli shock asimmetrici possano essere completamente assorbiti dai paesi che li subiscono, occorrono dei meccanismi di condivisione del rischio tra i diversi paesi, che replichino almeno in parte quelli che sono naturalmente presenti in uno Stato federale. In assenza di un bilancio federale propriamente detto, che richiederebbe un’unione politica oggi irrealistica, si dovrebbe ragionare di meccanismi “surrogati” come un sussidio di disoccupazione europeo, meccanismi di mutualizzazione del debito, progetti di investimento comuni. Tutte cose la cui fattibilità tecnica è stata verificata, ma per le quali non si è raggiunto il consenso tra i paesi membri.  Se tale consenso non fosse possibile, occorrerebbe almeno rilassare le regole fiscali per consentire a paesi privati della politica monetaria di utilizzare la politica di bilancio.

I fautori della condivisone del rischio, ad esempio il presidente francese Macron, hanno recentemente ammorbidito la propria posizione per evitare conflitti.  È istruttiva la parabola del progetto di introduzione di un bilancio dell’eurozona. Inizialmente proposto (dall’ex ministro dell’economia Padoan) come un sistema di mutua assicurazione (per cui i paesi temporaneamente in buona salute avrebbero contribuito ad un bilancio utilizzato per sostenere l’economia dei paesi temporaneamente in recessione), lo strumento è stato progressivamente svuotato (soprattutto dall’opposizione degli anseatici che sono riusciti ad eliminare ogni riferimento, sia pure generico alla funzione di stabilizzazione), ed è oggi, nei progetti, un semplice fondo destinato a sostenere i paesi che mettono in cantiere riforme strutturali.

È chiaro che oggi il progetto europeo è a un punto di svolta. Le due visioni di riduzione e di condivisione del rischio derivano da concezioni radicalmente differenti sul funzionamento dell’economia, e sulla necessità di stabilizzazione. È difficile immaginare che esse possano essere ricomposte in un compromesso, come si è fatto quasi sempre in passato. Oggi si deve decidere in quale direzione andare. Si può continuare ad affidarsi alla fede nella capacità dei mercati di governare il funzionamento di sistemi economici sempre più complessi e integrati. In questo caso, il sistema attuale potrebbe essere preservato nelle sue linee fondamentali; occorrerebbe solo assicurarsi di avere regole fiscali più facilmente applicabili, e incentivi per le riforme. È tuttavia chiaro che da un lato la recente performance dell’economia europea, e dall’altro le difficoltà in cui dopo la crisi si dibatte il paradigma di ispirazione neoclassica che ne ha ispirato le istituzioni e le politiche, non militano in favore di questa scelta.

Chi scrive ritiene che occorra un cambiamento di paradigma, che affidi alla mano pubblica il compito d’interagire con i mercati attraverso un mix d’incentivi, regolamentazione e interventi diretti, al fine di garantire la stabilità del sistema, ed evitare la divergenza dei paesi europei. Quindi, in primo luogo spingere con forza su alcuni cantieri già aperti, come il sussidio di disoccupazione europeo, il completamento dell’Unione bancaria, i programmi di investimento trans europei (in particolare nella transizione ecologica), o ancora un bilancio che possa veramente agire da stabilizzatore.  Poi, agire per ridurre le fonti di instabilità economica, prima tra tutte la disuguaglianza che contribuisce a disequilibri, debito, fluttuazioni. Iniziative europee volte a ridurre la concorrenza fiscale tra gli Stati e a tassare i giganti del web consentirebbero da un lato di riequilibrare il carico fiscale, oggi fonte di disparità nella distribuzione del reddito; e dall’altro di ridare agli Stati nazionali margini di manovra per reperire risorse fiscali da utilizzare ai propri scopi di politica economica. Anche in questo caso le proposte esistono già da tempo, e ciò che occorre è nuovo impulso politico. Infine, e non da ultimo, occorre mettere mano alle regole fiscali, il cui solo obiettivo oggi è la riduzione del peso dello Stato nell’economia. Si dovrebbe invece riflettere a come tali regole potrebbero essere messe anche al servizio della crescita di lungo periodo. Ad esempio, immaginando lo scomputo degli investimenti pubblici dal deficit (la cosiddetta Golden Rule), o anche spingendosi fino alla sostituzione degli obiettivi numerici con semplici linee di condotta decise congiuntamente in sede europea.

Insomma, i mezzi per trarre profitto dagli insegnamenti della crisi e rinforzare stabilità e coesione per i paesi europei, ci sono. Chi spinge per imboccare questa direzione è oggi minoritario, ma la difesa dello status quo è sempre meno solida teoricamente ed empiricamente. C’è solo da sperare che il pendolo oscilli prima che l’immobilismo causi la disgregazione della moneta unica. Chi scrive vorrebbe poter festeggiare i trent’anni dell’euro.

 


 

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